保护臭氧层的国际公约

　　由于臭氧层耗损对人类生存、地球上的生态系统将产生直接的破坏性影响，因此科学家呼吁国际社会尽快采取行动，共同保护我们共有的臭氧层。
　　1985年3月，21个国家的政府代表在奥地利首都维也纳签署了《关于保护臭氧层的维也纳公约》（以下简称《公约》），标志着保护臭氧层国际统一行动的开始。为了能够真正对CFCs等ODS的生产、使用实际国际控制，1987年9月16日，24个国家在加拿大蒙特利尔市签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《议定书》）。截止到2002年2月，加入《维也纳公约》的国家有184个，加入《蒙特利尔议定书》的国家有183个。
　　目前，《公约》缔约方已召开了5次缔约方大会，《议定书》缔约方召开了13次缔约方大会。根据《议定书》的要求，发达国家已经于1996年1月1日基本完成了主要ODS的淘汰。《议定书》同时要求发展中国家于2010年实现对主要ODS的全部淘汰。由于多边基金所提供的财务支持，在国家方案已获执委会批准的100个第五条款国家（即发展中国家）中，70多个国家承诺在2010年前提前实现主要ODS的淘汰，同时还有很多国家承诺对部分受控制物质提前淘汰，这些将大大减少对臭氧层的损害。
　　第一节 《维也纳公约》
　　1976年4月，联合国环境规划署（UNEP）理事会第一次讨论了臭氧层破坏问题，并决定召开一次评价整个臭氧层的国际会议。在UNEP和世界气象组织（WMO）设立臭氧层协调委员会（CCOL）定期评估臭氧层破坏后，这个会议于1977年3月在美国华盛顿召开，32个国家的专家参加了此次会议。
　　会议通过了第一个“关于臭氧层行动的世界计划”，内容包括监测臭氧和太阳辐射，评价臭氧耗损对人类健康、生态系统和气候的影响，以及开发一个评价控制措施及其效益的方法等。会议还要求UNEP建立一个臭氧层问题协调委员会，将CFCs问题列为调查对象，开始协调对这些物质生产、使用的国际控制措施。
　　1980年11月，协调委员会经过调研和评价，认为臭氧层耗损的确威胁人类健康和地球的生态系统，但在国际间协调控制措施极其困难。UNEP理事会决定建立一个特设工作组来筹备制订保护臭氧层的全球性公约。
　　1985年3月，UNEP在奥地利首都维也纳举行了有21个国家的政府代表参加的“保护臭氧层外交大会”。会上通过了《关于保护臭氧层的维也纳公约》（以下简称《公约》），标志着保护臭氧层国际统一行动的开始。
　　《公约》的宗旨是：为了保护人类健康和环境，各缔约方应采取适当措施，控制足以改变或可能改变臭氧层的人类活动，以免受到由此造成的或可能造成的不利影响。
《公约》还对缔约方提出要求：
　　（1）通过有系统地观察、研究和资料交流，从事合作，以期更好地了解和评价人类活动对臭氧层的影响，以及臭氧层的变化对人类健康和环境的影响；
　　（2）采取适当的立法和行政措施，从事合作，协调适当的政策，以便对本国的某些人类活动，在已经或可能改变臭氧层而造成不利影响时，加以控制、限制、削减或禁止；
　　（3）从事合作，制订执行本公约的商定措施、程序和标准，以期通过有关控制措施的议定书和附件。
　　《维也纳公约》虽然没有任何实质性的控制协议，但却为会后采取国际性控制CFC的措施做了必要的准备。《公约》在1985年3月22日的全体大会上一致通过，并于1989年9月生效。
　　中国政府认为《公约》的宗旨是积极的，于1989年9月11日正式提出加入《公约》，并于1989年12月10日生效。

　　第二节 《蒙特利尔议定书》
　　《维也纳公约》签署2个月后，英国南极探险队队长J.Farman宣布，自从1977年开始观察南极上空以来，每年都在9~11月发现有“臭氧空洞”。这个发现引起举世震惊。　　1985年9月，为制定实质性控制措施的议定书，UNEP组织召开了专题讨论会。同年10月，决定成立保护臭氧层工作组，从事制定议定书的工作。
　　1987年9月，由UNEP组织的“保护臭氧层关于含氯氟烃议全权代表大会”在加拿大蒙特利尔市召开。出席会议的有36个国家、10个国际组织的140名代表和观察员，中国政府也派代表参加了会议。
　　9月16日，24个国家签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《议定书》）。中国政府认为这个《议定书》没有体现出发达国家是排放CFC造成臭氧层耗减的主要责任者，对发展中国家提出的要求不公平，所以当时没有签定这个议定书。
　　由于保护臭氧层形势发展的需要，加上《议定书》制定时未能充分反映发展中国家的意见，在1989年5月赫尔辛基缔约方第1次会议之后，开始了《议定书》的修正工作。
　　1990年6月，在伦敦召开的缔约方第2次会议通过了《议定书》修正案。由于修正案基本上反映了发展中国家的意愿，包括印度在内的许多发展中国家，都纷纷表示将加入修正后的《议定书》。中国代表团在会上也表示将建议我国政府尽快加入修正后的《议定书》。
　　1991年6月14日，中国政府驻联合国代表团将加入修正后《议定书》的文件交给联合国秘书长。在缔约方第3次会议上，中国政府代表团宣布了中国政府正式加入修正后《议定书》的决定。

　　一、《议定书》的内容
　　《议定书》在前言中指出，有关消耗臭氧层物质生产和使用过程中的排放对臭氧层破坏产生直接的作用，因而对人类健康和环境造成了较大的负面影响。基于预防审慎原则，国际社会应采取行动淘汰这些物质，加强研究和开发替代品。这里特别指出，有关控制措施必须考虑发展中国家的特殊情况，特别是其资金和技术需求。前言中同时也强调任何措施应基于科学和研究结果，并考虑有关经济和技术因素。
　　《议定书》的主要内容包括：
　　1． 规定了受控物质的种类。
　　受控物质以附件A的形式表示，有两类共8种。第一类为5种CFC；第二类为3种哈龙。
　　2． 规定了控制限额的基准。
　　受控的内容包括受控物质的生产量和消费量，其中消费量是按生产量加进口量并减去出口量计算的。《议定书》规定了生产量和消费量的起始控制限额的基准：发达国家生产量与消费量的起始控制限额都以1986年的实际发生数为基准；发展中国家（1986年人均消费量小于0.3kg的国家，即所谓的第五条第一款国家）都以1995~1997年实际发生的三年平均数或每年人均0.3kg，取其低者为基准。
　　3． 规定了控制时间。
　　发达国家的开始控制时间，对于第一类受控制物质（CFC），其消费量自1989年7月1日起，生产量自1990年7月1日起，每年不得超过上述限额基准。1993年7月1日起，每年不得超过限额基准的80%。自1998年7月1日起，每年不得超过限额基准的50%。对于第二类受控物质（哈龙），其消费量和生产量自1992年1月1日起，每年不得超过限额基准。发展中国家的控制时间表比发达国家相应延迟10年。
　　4．确定了评估机制。
　　《议定书》规定从1990年起，其后至少每4年，各缔约方应根据可以取得的科学、环境、技术和经济资料，对规定的控制措施进行一次评估。

　　二、《议定书》的修正与调整
　　《议定书》至今已经过了4次修正和2次调整。它们分别是：1990年6月在伦敦召开的第2次缔约方会议上形成的《伦敦修正案》、1992年11月在哥本哈根召开的第4次缔约方会议上形成的《哥本哈根修正案》、1997年9月在蒙特利尔召开的第9次缔约方会议上形成的《蒙特利尔修正案》和1999年11月在北京召开的第11次缔约方会议上形成的《北京修正案》；以及1995年12月在维也纳召开的第7次缔约方会议上形成的《维也纳调整案》和1997年在蒙特利尔召开的第9次缔约方会议上形成的《蒙特利尔修正案》。
　　《议定书》及不同的修正案中规定了相关的受控物质和淘汰时间表，只有批准加入某修正案的国家才履行该修正案提出的受控义务。截止到2002年2月，有183个国家批准加入了《议定书》，163个国家批准加入了《议定书》伦敦修正案，140个国家批准加入了《议定书》哥本哈根修正案，78个国家批准加入了《议定书》蒙特利尔修正案，27个国家加入了《议定书》北京修正案。
　　在若干修正案与调整案之中，对发展中国家具有最重要意义的当属《伦敦修正案》。《伦敦修正案》把原《议定书》中第十条“技术援助”改为“基金机制”，规定缔约方应设置一个机制，建立一个多边基金，由不属于第五条第一款行事的缔约方捐款，向按第五条第一款行事的缔约方提供财务及技术合作。多边基金在缔约方权力下设置一个执行委员会，制定并监督具体业务政策、指导方针和行政安排的实施。还明确指出，每一缔约方应配合基金机制，在公平和最有利的条件下，确保向按第五条第一款行事的国家迅速转让替代物和有关技术。

　　三、《议定书》规定的受控ODS种类
　　《蒙特利尔议定书》以附件列表的形式明确了受控物质的种类，并规定缔约方可以协商调整受控物质的种类。经过缔约方会议进行的多次调整和修正，《议定书》扩大了受控物质的范围，加快了淘汰进程。1989年，《蒙特利尔议定书》规定受控物质为两类8种；1991年，中国加入议定书伦敦修正案时为五类20种（HCFC类物质34种为过渡性物质）；在《北京修正案》下受控物质已达八类95种。下面将以列表的形式详细介绍《蒙特利尔议定书》附件A、B、C和E所列出的受控物质，及其化学名称、消耗臭氧潜能值、用途和在中国的生产与消费情况（见表2-1、表2-2、表2-3、表2-4和表2-5）。

表2-3：列入《蒙特利尔议定书》附件C的受控物质及中国生产与消费情况
第一类：部分卤代氯氟烃（4个碳原子以下）（又称含氢氯氟烃，英文缩写HCFCs）

　　四、《议定书》确定的ODS淘汰时间表
　　《蒙特利尔议定书》（伦敦修正案）“考虑到技术和经济方面，并铭记发展中国家的发展需要”，因此要求发达国家和发展中国家淘汰ODS物质的时间有所不同。对第五条国家（指发展中国家缔约方）来说，在必须实施淘汰时间表之前有一个宽限期，这反映出发达国家认识到他们对排放到大气中的大量物质负有责任，他们对使用替代品有更多的经济和技术来源。发达国家和发展中国家淘汰时间表见表2-6和表2-7。

　　第三节 《公约》和《议定书》的运转机制
　　一、组织管理体制
　　《公约》和《议定书》的组织管理机构包括缔约方大会、臭氧秘书处等机构（《议定书》的主要机构联系框架如图2-1所示）。

　　1．缔约方大会
　　缔约方大会被确定为《公约》和《议定书》的最高决策机制，通过有关决定对缔约方有法律的效力。
　　《公约》缔约方会议现在每3年召开一次，并同《议定书》缔约方会议一同召开，到目前为止，已经召开了5次缔约方大会。
　　《议定书》缔约方大会每年召开一次，1989年在赫尔辛基召开了第一次缔约方大会；2001年，在斯里兰卡首都科伦坡召开了第十三次缔约方大会。目前，已召开了13次缔约方大会，其中，1999年11月，第十一次《议定书》缔约方大会在中国北京隆重召开。
　　2．臭氧秘书处
　　《公约》和《议定书》共有一个秘书处，负责组织和协调《公约》和《议定书》有关的日常工作，如数据报告处理、会议组织和服务、负责与专家组和相关组织联系等。秘书处设在肯尼亚内罗毕。
　　3．履约委员会
　　履约委员会由10个国家代表组成，5个发达国家和5个发展中国家代表，负责审查有关国家履约和违约情况，并向缔约方大会提出处理建议。
缔约方大会设立的主席团，由各区域轮流担任主席，其它区域代表担任副主席和报告员。

　　二、措施评估机制
　　根据《议定书》第六条“管制措施的评估和审查”规定，从1990年开始，缔约方会议应根据现有的科学、环境、技术和经济资料对控制措施进行评估，以后至少第4年评估一次。缔约方会议应在每次评估之前至少提前一年召集由上述领域中合格专家组成的小组，并确定小组的人员组成和任务范围。这些专家小组应在召集后一年之内通过秘书处将其评估结论提交缔约方会议。
　　1989年5月，赫尔辛基举行的缔约方会议第一届会议决定，核准根据第六条规定设立四个评估小组：科学评估小组、环境评估小组、技术评估小组、经济评估小组，后两个小组在1990年之后合并为技术和经济评估小组。
　　各评估小组从1988年至今一直定期提交报告，世界各地的臭氧层、环境影响以及科技和经济领域的专家通过这些报告提供了与臭氧层有关的最新知识。这些专家来自许多国家的许多机构，他们提供的知识在这十年多的时间内一直是缔约方会议的决策依据。
环境署技术与经济评价专家委员会（TEAP）确认了1996年1月1日以后允许的有限数量的CFCs必需用途，为了刺激向尽可能多用途的代用品迅速转换，已在非常充分地考虑了必需性之后，将这些推荐给各缔约方。更重要的是，在1994年技术与经济评价专家委员会起草的一些报告中，全面介绍了可供所有行业转向非ODSs 替代品的技术。

　　一、 多边基金的建立
　　1987年《蒙特利尔议定书》的签署，意味着国际社会已经普遍意识到全球共同行动是保护臭氧层工作取得成功的必由之径。然而，这时的《议定书》并未建立一种机制来帮助发展中国家采取控制措施。在此情形下，我国政府在1989年召开的《议定书》缔约方第一次全体会议上正式提出了设立保护臭氧层国际基金的建议。1990年在英国伦敦召开的第二次缔约方大会上，正式通过了建立多边基金机制的决议，并将其写入《蒙特利尔议定书》伦敦修正案。
　　《议定书》将缔约方分为按《议定书》第五条第一款行事的国家和不按第五条第一款行事的国家两类。按第五条第一款行事的国家是指人均消费《议定书》附件A 所列受控物质少于0.3公斤的发展中国家，目前169个缔约方中有124个属于这一类型。根据决议，多边基金由不属于按第五条第一款行事的缔约方捐款，向第五条款国家提供财务和技术合作。
　　过渡性多边基金于1991年开始运行，并于1992年12月成为正式基金。

　　二、 多边基金的特点
　　多边基金的建立创造了一个全新的解决全球环境问题的机制，这一机制的特点是：
　　（1） 体现发达国家和发展中国家共同但有区别的责任：《议定书》缔约方认识到发展中国家在保护臭氧层方面有着不可忽视的作用。而发达国家，作为ODS的主要污染来源，认识到他们有责任和义务在财务和技术上帮助发展中国家实现《议定书》所设定的淘汰目标，同时同意发展中国家有十年宽限，完全淘汰的时间为2010年。
　　（2） 体现发达国家和发展中国家平等的伙伴关系：为保证所有缔约方都是平等的伙伴关系而不是依赖关系，基金的机构-执行委员会是由同等数目的发达国家和发展中国家的代表共同组成。
　　（3） 环境基金：多边基金是作为一个环境基金设立的，而不是一项发展基金。基金的目标就是帮助发展中国家在《议定书》规定的期限内实现ODS的淘汰。
正是由于多边基金的机制这些特点，使基金能够成功运转并取得骄人成绩，成为发达国家和发展中国家密切协作，解决全球环境问题的典范。

　　三、 多边基金的组织结构
　　多边基金的政策和增资问题由缔约方大会决定。多边基金执行委员会（简称执委会）负责监督基金的运行，多边基金执委会秘书处协助执委会进行日常工作的管理，并监督四个国际执行机构的多边基金的实施，秘书处在组织上隶属于联合国环境署。联合国环境署是多边基金的司库。
　　多边基金执行委员会：由非第五条国家和第五条国家各7名代表组成，正副主席在这两类代表中轮流产生，任期一年，执委会每年召开三次会议。执委会的作用是：开发基金操作的政策，项目批准条件；监督政策实施；批准执行机构的工作计划；批准投资项目和其它淘汰活动并监督和评估多边基金项目的实施。
　　基金执委会秘书处：基金执委会秘书处于1991年在加拿大成立，它的工作范围包括：开发三年流动计划和基金支付体系；监督执行机构的花费和活动；准备政策文件和其它文件；审查、评估投资项目、国家方案和执行机构的工作计划；负责执委会、各国政府和执委会机构之间的协调沟通。
　　执行机构：四家国际执行机构与执委会签署枝条编织物动协议，承诺帮助第五条国家准备国家方案、可行性研究和项目建议书，为项目开发和实施提供技术授助，并及时传递信息。这四个国际执行机构是：联合国开发计划署、联合国环境署、联合国工发组织和世界银行。

　　四、 多边基金的资助范围
　　多边基金的资助范围包括以下几种类型：国家方案准备；机构加强；技术援助活动；投资项目。
　　国家方案：国家方案是第五条款国家申请多边基金赔款的基础，也是该国履行《议定书》的指导文件。国家方案中阐述受控物质的状况，进行淘汰的机构设置，淘汰的行动计划及申请多边基金赔款的项目清单等。多边基金目前已向102个第五条国家拨付了580万美元用于国家方案的准备，其中60个国家方案获得了批准。
　　机构加强：机构加强的目的是 帮助第五条国家提高淘汰受控物质的能力，其主要措施是帮助建立和加强国家臭氧层办公室，以便全面高效地管理受控物质的淘汰工作。多边基金已经在100个第五条国家中提供了建立和运行国家臭氧层办公室的费用。
　　技术援助活动：这些活动包括可行性研究和技术转让。通过这些活动能够帮助第五条国家采用新技术和选择最佳替代技术。
　　投资项目：它是多边基金所资助的最为重要的和所占份额最大的一种类型，占基金资助的3/4。投资项目的实施与ODS的淘汰有着直接密切的关系。

　　五、 多边基金的成就
　　由于多边基金的建立，到1994年9月，共有93个发展中国家加入了《议定书》，其中包括一些ODS主要生产国和消费国。目前，加入议定书的第五条国家已达到124个。
　　《议定书》要求第五条国家于2010年实现对主要ODS的全部淘汰。由于多边基金所提供的财务支持，在国家方案已获执委会批准的60个条款国家中，40多个国家承诺在2010年前提前实现ODS的淘汰，他们的淘汰量占第五国家中ODS淘汰量的30％。同时还有很多国家承诺对部分受控物质提前淘汰。这将直接减少对臭氧层的损害。
　　自多边基金建立以来，执行委员已招开了28次会议，批准了2700个项目，批准资助金额87600万美元，这些项目涉及110个第五条国家。这些项目的实施将可以淘汰11.9万吨ODS的受控物质的使用和42000吨ODS的受控物质的生产。截止到1997年，已经实现了46160吨ODP的淘汰。
　　多边基金是向第五条国家提供技术转让的主要工具。在所有的消费行业，由于多边基金的作用，有益环境的替代技术成功地转让给第五条国家。

　　六、 多边基金的项目实施机制
　　在多边基金项目实施的早期，特别是1997年之前，所有项目的核准完全按照逐个项目机制进行，即执行机构代表第五条款国家向执委会申报由其准备的个别企业改造项目建议书，秘书处和执委会对项目进行逐一审查和批准。
　　从1996年开始多边基金开始研究项目核准的新机制——行业整体淘汰计划，于1997年中国哈龙行业整体淘汰计划获得批准，2001年，以受控物质为基础的国家淘汰计划也获得了批准。
　　这种多年期整体淘汰计划项目的增加，是因为多边基金的执行模式在变化。进入履约期之后，第五条款国家进入了实质性ODSs淘汰阶段，过去逐个项目方式不能确保履约目标的实现，而多年期整体淘汰计划项目的主要特点是：将提供资金与事先商定的ODSs削减目标挂钩，这反映了《议定书》的控制措施，以及使有关国家具有最大的灵活性，可以使用商定的资金用于该国政府认为最有效的淘汰活动以实现削减目标。与此同时，也促使了第五条款国家政府主导作用的发挥，准备并提交更多的多年期整体淘汰计划项目，从而逐步实现履约目标。

　　七、多边基金的实质和意义
　　多边基金的建立创造了一个全新的解决全球环境问题的机制：
　　（1）体现了发达国家和发展中国家共同但有区别的责任：《议定书》缔约方认识到发展中国家在保护臭氧层方面有着不可忽视的作用。而发达国家，作为ODSs的主要污染来源，认识到他们有责任和义务在财务和技术上帮助发展中国家实现《议定书》所设定的淘汰目标。
　　（2）体现了发达国家和发展中国家平等的伙伴关系：为保证所有缔约方都是平等的伙伴关系而不是依赖关系，基金的管理机构——执行委员会是由同等数目的发达国家和发展中国家的代表共同组成。
　　（3）是一种环境基金：多边基金是作为一个环境基金设立的，而不是一项发展基金。基金的目标就是帮助发展中国家在《议定书》规定的期限内实现ODSs的淘汰。