中国保护臭氧层行动的政策法规体系

　　在国家保护臭氧层领导小组的领导下，我国保护臭氧层工作逐步走上了规范化管理，政策建设基本完善，初步形成了制约ODS生产、消费和进出口的政策体系，为我国控制消耗臭氧层物质的生产和消费增长进度，促进替代品和替代技术的研制、开发和推广，保障多边基金会项目的顺利实施起到了重要作用。

　　第一节 淘汰ODS的政策法规体系
　　为了全面有效地实现ODS淘汰计划，中国逐步对ODS及其替代技术与替代品的生产、消费、进出口等各个环节加强政策、法规控制与监督管理力度。为此，确定了由以下九个方面组成的中国淘汰ODS的政策法规体系。
　　其中，为了有效地控制ODS的生产量和消费量，中国政府于1999年12月在北京召开的第11次《议定书》缔约国大会上正式宣布对ODS进出口实施许可证管理，本节第二部分将重点对我国ODS进出口管理政策加以介绍。

　　一、政策法规体系

　　1．生产管理政策
　　中国禁止新建、扩建和改建生产或使用ODS的设施。通过环境影响评价制度以及各级计划、经贸、财政、金融、工商管理和行业主管部门的参与，实行有效的监督和管理，以控制中国新增ODS生产和消费能力。
　　为控制国内ODS生产总量，中国对哈龙和CFCs生产实行配额管理制度。无生产配额的企业不得组织生产。生产配额的总量根据国家已经批准实施的《中国消防行业哈龙整体淘汰计划》和《中国化工行业CFCs生产整体淘汰计划》确定，企业年度生产配额由国家环保总局会同有关行业部门商定分配方案。生产配额可以在企业之间进行有偿转卖。通过实施生产配额竞卖制度，可以总的年度生产配额逐步减少。
国家对ODS替代品的生产实行严格的登记、审批管理制度。任何替代品生产必须得到国家环保总局和有关行业主管部门的批准方可进行。

　　2．进出口管理政策
　　在利用ODS生产配额管理制度控制ODS国内生产量的同时，对ODS的进出口实行进出口许可证和配额管理制度。按照有关规定，凡需要进出口ODS的商家或企业，应按国家规定向有关部门申请许可证，经审查批准后，方可按有关规定进口，海关凭证验放。有关部门根据ODS逐步淘汰目标和国内生产情况，确定ODS进口配额的品种和数量。
国家环保总局、对外贸易经济合作部和海关总署对受控ODS的进出口实行统一监督管理，制定并发布《中国进出口受控ODS名录》，对列入名录的ODS实行进出口配额许可证管理，制定并发布禁止进出口的ODS名录。

　　3．消费管理政策
　　根据实际情况的发展变化，确定有关ODS及其制品使用的必要场所和非必要场所。在非必要场所，将禁止使用ODS及其制品。同时，禁止基于ODS生产技术的设施建设。
根据各行业淘汰计划实施的需要，适时在某些行业发布ODS消费禁令或实行ODS消费配额制度。

　　4．排污申报登记制度
　　把ODS生产和消费纳入到现有的排污申报登记管理体系中，以监督和管理企业的生产和消费行为。这项制度将有助于更全面和准确地掌握国内ODS的生产和消费状况。

　　5．产品质量管理政策
　　对ODS替代品及利用替代品生产的制品制定相应的产品质量标准、环境标准和安全标准等，以促进ODS替代品及其制品产品质量的改善，保证ODS淘汰进程的顺利进行。

　　6．环境标志制度
　　不断适时修订有关替代品的环境标志技术要求，对ODS及其制品的替代产品按照规定颁发环境标志，以促进相关产品的更新换代。

　　7．税/费政策
　　国家将研究对ODS及其制品征收环境税以及对使用ODS的生产企业征收一定排污费的可行性，使ODS产品的销售价格高于非ODS产品，利用适当的价格信号引导消费，促使企业和消费者减少对ODS及其制品的消费。
　　国家对ODS及其制品的替代品的研究开发、生产、销售和对回收受控ODS，按照有关税收政策实行一定的优惠和保护政策；鼓励重复利用受控ODS。

　　8．教育、培训和交流
　　利用广播、电视、报刊和其它传媒，通过广泛宣传，进一步提高公众保护臭氧层的意识。同时，积极开展技术培训，提高技术人员和管理人员对ODS及其替代品的生产、使用和管理的技能。此外，还将通过建立信息交流计划或网络，确保从事保护臭氧层相关人员能够及时了解有关技术和管理信息，以保障相关的计划和政策得到有效实施。

　　9．其它政策
　　根据ODS淘汰工作的需要，实行其它的相关政策，包括有关禁令、回收管理政策、维修管理制度、产业调整政策、投资限制与鼓励政策等。

　　二、ODS进出口管理政策
　　为了有效控制各国的生产量和消费量，保证淘汰目标实现，1997年，《议定书》缔约国第九次会议通过了修正案第4B条：许可证制度。要求每一缔约国于2000年1月1日或在本条对其正式生效后三个月内，以其中较迟者为准，建立和实施对新的、使用过的、再循环的和再生的附件A、B、C和E所列物质的进出口发放许可证的制度。
　　截止2001年年底，国际上已有59个国家实施了ODS进出口管理制度。这些国家一般由环保部门、外贸部门和海关部门组织实施，有些国家还有司法部门参与，如美国司法部协同美国环保局、美国海关，对ODS走私进行调查和打击，对违法的公司和个人进行起诉。

　　1．ODS进出口管理办公室
　　中国政府于1999年12月正式宣布对ODS进出口实施许可证管理。国家环保总局、外经贸部、海关总署联合颁布了《消耗臭氧层物质进出口管理办法》，并联合成立了“国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室”。中央机构编制委员会办公室于2000年7月1日正式批准设立管理办公室。
　　管理办公室设在国家环保总局，由国家环保总局等3部门联合办公。管理办公室主任由环保总局污控司主管司长兼任，副主任由外经贸部、海关总署主管司长和国家环保总局对外合作中心司级领导兼任。管理办公室实行主任负责制。
　　管理办公室负责《消耗臭氧层物质进出口管理办法》和《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》的具体实施；对外与国际机构和缔约国协调ODS进出口管理；拟订ODS进出口管理配套政策和相关规定；核定国家和企业ODS进出口申请；对内实行ODS进出口统一的归口管理；受理企业的ODS进出口申请；批准企业ODS进出口审批单；收集、整理、分析ODS进出口贸易数据；督查进出口企业的守法情况，协助有关部门处理ODS进出口违法案件等。

　　2．受控进出口的ODS物质
　　目前，中国政府已对三氯氟甲烷（CFC-11）等10种物质实施了进出口配额许可证制度（见表6-1）。

表6-1 中国受控消耗臭氧层物质进出口名录

　　3．回收ODS的进出口
　　为了确保国家方案消费年度目标和确保各行业淘汰计划的实施，管理办公室非常重视回收ODS的进出口管理。公布了“回收的消耗臭氧层物质”标志，并向国家工商行政管理总局商标局注了册。目前，管理办公室正在制定回收ODS的进出口管理程序，回收的ODS必须经过严格的认证，并在产品上粘贴回收ODS标志后，才能准许出口。

　　4．严禁与其进行ODS贸易的国家
　　根据UNEP臭氧秘书处提供的资料，截止2002年2月19日，已批准参加《议定书》的国家有183个，其中第2条款国家45个，主要是欧美发达国家；第5条款国家138个（其中有16个暂列入第5条款国家）；还有11个没有签约的国家，其中非洲3个，亚洲5个，欧洲3个。
　　中国严禁进出口企业与这11个国家的贸易商进行ODS的进出口贸易，这11个没有签约的国家是：（1）非洲国家：赤道几内亚、厄立特里亚、几内亚比绍；（2）亚洲国家：阿富汗、不丹、库克群岛、伊拉克、纽埃岛；（3）欧洲国家：安道尔、梵蒂冈、圣马力诺。

　　5．不希望进口CFCs的国家
　　对ODS进口、出口实行配额许可证管理，向第五条款国家出口新生和回收的ODS，向第二条款国家只能出口回收的ODS，禁止与非缔约国进行ODS贸易。
　　根据2001年UNEP提供的资料，目前有34个国家由于消费量的减少或是仅需要少量的CFCs用于设备的维修，因此要求其它国家不要或少量向这些国家出口这些物质。中国的出口商在与这些国家的进口商进行贸易时，应该让进口商提供本国ODS的进口许可证，否则一旦退货，将给国内的企业造成经济损失。此外，让进口商提供ODS进口许可证，还可以防止国外进口商进行ODS的非法贸易。
　　（注：不希望进口CFCs的34国名单：阿尔及利亚、澳大利亚、阿塞拜疆、巴林、巴西、保加利亚、科摩罗、刚果共和国、哥斯达黎加、丹麦、多米尼加共和国、埃及、萨尔瓦多、匈牙利、印度尼西亚、牙买加、约旦、卢森堡、摩纳哥、新西兰、巴基斯坦、罗马尼亚、俄罗斯联邦、圣基茨?尼维斯、塞舌尔、南非、也门、克罗地亚、马拉维、叙利亚、捷克、马来西亚、图瓦卢和斯里兰卡。

　　6．ODS进出口申请审批程序
　　（1）进出口企业到国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室申请
　　（2）管理办公室对企业申请进行审核并提出批准建议
　　（3）管理办公室主任同意签发审批单
　　（4）同意的企业办理进出口审批单
　　（5）企业凭进出口审批单领取进出口许可证

　　 7．进出口申请审核标准
　　（1）是否是缔约国（不能与非缔约国贸易）
　　（2）出口国是第几条款国家（只能出口到第5条款国家）
　　（3）是否有配额指标（是否在进口配额内）
　　（4）是否有完整的手续
　　（5）是否有外经贸部颁发的进出口资格证书
　　（6）是否有申请书
　　（7）是否有购销合同

　　第二节 保护臭氧层的相关政策法规
　　2000年4月29日第九届全国人大常委会第15次会议审议批准了《中华人民共和国大气污染防治法》修正案，其中第四十五条明确了ODS的生产和消费的有关事项。
　　这是我国首次在《中国人民共和国大气污染防治法》中提出国家鼓励消耗臭氧层物质替代品的生产使用，逐步减少消耗臭氧层物质的有关规定，并对违法行为规定了明确的惩罚措施。这些政策和措施是保证环境保护与工业化同步发展的重要文献，对于今后全面开展履约工作具有极为重要的指导意义。
　　迄今为止，国务院和有关部委已经颁布了一系列有关保护臭氧层政策和法律法规（参见附录五），如禁止新建生产和使用ODS设施、实行ODS进出口配额及许可证制度、ODS用户登记数据申报制度等。其中已经颁布并实施的重要ODSs控制政策法规可分为国家立法、ODS的生产控制措施、ODS的消费控制措施、ODS的进出口控制措施、ODS物质排污申报登记制度、ODS物质的回收政策和其它管理措施等七大类。

　　一、国家立法
　　《中华人民共和国大气污染防治法》第45条规定：“国家鼓励支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少消耗臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。在国家规定的期限内，生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产进口。”（2000年）这一规定对已制定的控制ODS生产、消费的政策予以肯定，并为以后制定的政策提供了法律依据。

　　二、ODS的生产控制措施
　　1．《关于加强氯氟烃及替代品生产建设管理的通知》（1993年）
　　2．《关于加强氯氟烃扩产建设管理的通知》（1995年）
　　3．《关于禁止新建使用消耗臭氧层物质生产设施的通知》（1997年）
　　该通知要求各级环保部门不得批准这些生产装置（线）项目环境影响报告书（表）；各级政府计划、经贸和行业主管部门不得批准这些生产装置（线）建设或投产使用；各级财政、金融部门不得在资金和政策上支持这些生产装置（线）的建设。
　　4．《关于限期拆除哈龙灭火剂生产线的通知》（1997年）
　　5．《关于实施哈龙灭火剂生产配额许可证管理的通知》（1997年）
　　6．关于《禁止新建生产、使用消耗臭氧层物质生产设施的通知》的补充通知（禁止新建使用以消耗臭氧层物质作为加工助剂的生产设施）（1999年）
　　7．《关于拆除CFC生产设备并补偿停产损失的通知》（1999年）
　　8．《关于实施全氯氟烃（CFCs）生产配额许可证管理的通知》（1999年）
　　9．《关于用做化工原料的ODS生产和建设管理的建议》（2000年）

　　三、ODS的消费控制措施
　　1．《关于控制发展使用氟利昂气溶胶的通知》（1991年）
　　2．《关于在非必要场所停止配置哈龙灭火器的通知》（1994年）
　　3．《关于落实“关于禁止在非必要场所再配置哈龙灭火器的通知”的通知》（1995年）
　　4．九部委联合发布《关于在气雾剂行业禁止使用氟氯化碳类物质的通知》（1997年）
　　5．《关于中国汽车行业新车生产停止使用氟利昂物质的通知》（1997年）
　　6．电子部发布《关于抓紧开展替代消耗臭氧层物质的通知》（1998年）
　　7．《关于汽车行业新车生产限期停止使用CFC-12汽车空调器的通知》（1999年）
　　8．《关于逐步淘汰哈龙灭火系统和哈龙灭火器有关问题的通知》（1999年）
　　9．《关于1998年度哈龙淘汰执行项目企业停止生产和销售哈龙产品的通知》（2000年）
　　10．《关于开展烟草行业氟利昂（CFC-11）淘汰工作的通知》（2000年）
通知中包括了“拆除CFC-11烟丝膨胀装置实施办法”及“实施消费配额的管理办法”。

　　四、ODS的进出口控制措施
　　1．《消耗臭氧层物质进出口管理办法》（1999年）
　　2．《关于发布中国进出口受控消耗臭氧层物质名录（第一批）的通知》（2000年）
　　3．《关于禁止企业突击进口受控消耗臭氧层物质四氯化碳的紧急通知》（2000年）
　　4．《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》（2000年）
　　5．《关于申请2000年度受控消耗臭氧层物质进出口配额的通知》（2000年）
　　6．《关于发布中国进出口受控消耗臭氧层物质名录（第二批）的通知》（2001年）
　　7．《2001年受控消耗臭氧层物质CFCs和作为清洗剂的TCA (1,1,1-三氯乙烷,甲基氯仿)进口配额总量及有关事项的公告》（2001年）

　　五、ODS物质排污申报登记制度
　　1．《关于使用消耗臭氧层物质申报登记数据库管理系统的通知》（1997年）
　　2．《关于全面推行排污申报登记的通知》（1997年）
　　将ODS生产、消费纳入现有排污申报登记的管理系统中，以监督管理企业的生产和消费行为。
　　3．ODS替代品的环境标志政策
　　1994年5月，公布了产品的环境标志政策，开展了ODS替代品及其替代后的制成品的环境标志认证工作。至今已完成对六类氟氯碳替代产品（含家电、气雾剂、塑料包装、卫生杀虫剂、工商制冷、替代卤化烷、灭火器）环境标志技术要求的编制工作。已通过认证的有42家企业的各种型号的415种ODS替代品。

　　 六、ODS物质的回收政策
　　《回收消耗臭氧层物质标志的通知》（2000年）

　　七、其它管理措施
　　1．《蒙特利尔多边基金赠款项目实施管理办法》（试行）（1996年）
　　2．《关于加强地方环保部门在保护臭氧层工作中监督管理职能的通知》（1997年）